即便是在1954年宪法的架构中，对常委会立法权有很大的限制，但囿于大会的局限、迫于现实的要求，1955年、1959年两次将部分立法权授予常委会。

例3：对于普遍性法律的效力或者解释问题，1954年、1955年，一届全国人大第一、二次会议先后作出关于现行法律、法令继续有效的决议，关于法律解释问题的决议。这些都容易给人一种决议与决定含义相同的认识倾向。

【关键词】决议决定法律性质法律效力宪法规定和实施重大问题的决定 决议、决定是全国人大及其常委会行使职权的重要表现形式。但是，这样的区域从宪法体制上看，究竟应当由哪一主体以什么方式设立？ 这些年，在经济特区之后，国务院又批准了不少自由贸易试验区，前不久，党中央又决定在海南设立自由贸易港。但1958年，全国人大通过了关于调整国务院所属组织机构的决定，撤销国家建设委员会，并对9个部门的职能做了调整，似乎这类国务院组织机构的调整又应当由全国人大决定。（5）关于个别重大问题的事项，如1955年通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。中央人民政府委员会通过会议形式行使职权，每两个月举行一次会议，而会议通过的结果就是决议。

比如，2009年，常委会在听取了解振华关于应对气候变化工作情况的报告后，就作出关于积极应对气候变化的决议。比如，1997年，针对农业法实施中存在农民负担过重等突出问题，八届全国人大五次会议在听取常委会所作的关于检查农业法实施情况的报告后，专门作出决议，要求采取坚决有力的措施，切实解决农业法实施中存在的问题。例2： 对于刑事诉讼法的实施问题，常委会在1980年2月通过了关于刑事诉讼法实施问题的决定，4月又通过了关于实施刑事诉讼法规划问题的决议，而1980年通过了关于成立最高人民检察院特别检察厅、最高人民法院特别法庭，审查林彪、江青反革命集团案主犯的决定，1981年却又通过了关于撤销两高特别检察厅和特别法庭的决议。

比如，全国人大批准设立省级行政建置，就是依据宪法规定行使的职权，设立海事法院等专门法院就是实施法院组织法的事项，即使对调整计划生育政策作出的决议，所解决的也是与宪法和计划生育法密切相关的法律问题。比如，全国人大及其常委会通过的对某届全国人大代表名额分配的方案、选举的方案，以及每届全国人大第一次会议通过的选举和决定任命的办法及专门委员会组成人员人选的表决办法等文件，实际就适用一次，不具有法律规范反复适用的特点，以学理上的认识为标准，就很难说它们是有关法律问题的决定。第一个阶段是1949年《共同纲领》至1954年《宪法》之前的情况，第二个阶段是1954年《宪法》之后的情况。如1958年，一届全国人大五次会议作出了关于罢免全国人大常委会民族委员会、法案委员会和国防委员会黄绍竑等10人职务的决议、关于中国科学院副院长任免问题的决议。

胡乔木设想，通过法律效力的期限长短，就可以把法律和法令区别开来。而以上所述实际是有一个假设，即决议、决定至少有一类是属于法律性质的，具有法律约束力。

而根据全国人大及其常委会两个议事规则的规定，对全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，代表大会可以作出相应的决议。3.对经济特区的立法授权，应当由全国人大还是常委会决定？从以前对几个经济特区的授权可以看出，1981年对广东、福建两省为经济特区制定法规的授权决议，是由常委会作出的，但此后对厦门、珠海、汕头几个经济特区的授权决定，又是由全国人大直接作出的。而与此同时，又有一个问题需要提出：同样是中央人民政府委员会会议或者是政务院政务会议通过的，为什么绝大多数的叫决议，少数的又叫决定？两者的区别是什么？ （二）1954年《宪法》及相关法律的规定 1954年，一届全国人大第一次会议一揽子通过了宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方各级人大和人民委员会组织法等法律。2013年，常委会在听取李斌的说明后，通过了关于调整完善生育政策的决议。

因为无论是作出决议还是决定，都必须是通过开会的形式。这又要回到前述两本人大制度工具书中的问题：作出决议、决定应否有宪法法律根据？ 4.常委会作出的决定，在多大程度和范围内，可以赋予国家机关新的职权？从前述事例可以看出，常委会于2003年前的几个决定，所调整的职权都是有宪法法律明确规定的，而且所涉及的主要是国务院下属的内部组织，但在有关监察体制改革试点和制定监察法规的决定中，常委会所调整的职权不仅没有宪法法律的规定，而且所调整的是属于监察委员会、人民检察院和政府监察部门的、范围相当大的职权。（一）决议、决定有什么区别 实践中，全国人大及其常委会作出的决议、决定，仍然存在界限不清晰甚至混乱的地方。与全国人大及其常委会的决议、决定相对比，这里有必要对1954年《宪法》和地方组织法等法律对国务院和地方政权机关作出决议、决定的有关规定予以关注。

而前述常委会关于调整生育政策的决议，其内容是政策性的，因而具有政策性效力，不能简单地认为这就是一件法律性质的决议，具有多强的法律效力。而1982年，常委会又先后通过了关于国务院机构改革问题的决议，关于国务院部委机构改革实施方案的决议。

但是，《中央人民政府组织法》在规定决议以及法律、法令、命令、施政方针等公文形式时，却没有一处关于决定的表述。他接着说，如果这样的话，全国人大及其常委会在通过决议时，就要考虑到这个决议就是法令，因此，不作一般的、没有法律意义的决定，如果作了决定，那么就是法令。

综合看，常委会的这一决定无论形式还是内容，都没有宪法和立法法、监察法等法律的依据，但对于贯彻实施宪法和监察法，保障国家监察委员会行使职权，有重要意义。值得注意的是，《中央人民政府组织法》在规定中央人民政府委员会作出决议的同时，还规定，政务院其所属各委、部、会、院、署、行以及地方政府，均可在权限范围内颁发决议。宪法和立法法均规定，常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得与该法律的基本原则相抵触。2.全国人大和常委会的授权决定应否有界限？因为如果某一立法权应当属于全国人大而非常委会，那么，就不宜由常委会作出授权决定。四、区分两机关作出决议、决定 以及制定法律权限的几个难点 从实践中的情况看，有以下几个具体问题。除了设置一些特殊的地方政权机关以外，全国人大及其常委会还有一个在宪法规定批准省级建置外，作出决议、决定设置其他特殊区域的做法。

根据1954年《宪法》和地方组织法的规定，国务院以及地方各级人民代表大会和人民委员会（地方人民委员会既是行政机关，也行使人大常设机关的职权），甚至乡镇一级的人民代表大会和人民委员会都有权发布决议（当然，政府部门，包括国务院部门负责人和地方人民委员会工作部门只能发布命令和指示，没有发布决议的权力）。国家机关通过会议作出的决定，与决议同义。

但是，以上这种对法律属性的认识，主要是学理的认识，大体只能适用于具有立法性质的决定，并不能囊括实践中的所有情况。而2020年，中央军事委员会在提请全国人大常委会会议审议的《海警法（草案）》的说明中，介绍这部法律草案的主要内容时，却出现了依据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》规定海警机构职责，根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》规定海警机构执法基本程序的表述。

常委会通过的选举某届特别行政区全国人大代表的办法、某届全国人大代表名额的分配方案、少数民族代表名额的分配方案，以及台湾省代表的协商选举方案等，作出的也都不是决定。既然重大问题的标准难以界定，那么，所有法律问题的决定，就都可以说是重大问题的决定。

需要引起注意的是，如果没有依据或者依据的法理不充分，常委会的这类决定有没有陷于随意性的可能？ 2.常委会能否通过作出决定的方式，对平行的一府一委两院的整体性职权进行调整？由常委会作出决定，调整国务院内部组织的职权，包括最高人民法院、最高人民检察院职权的分支，从体制上看，大体是不存在问题的。而根据监督法的规定，对于预算草案和预算执行情况的报告，各级人大常委会要重点审查本级人大批准预算的决议的执行情况。这样，按照现行宪法法律的规定，各级权力机关既可以作出决议，也可以作出决定，但各级政府只能发布决定，而不能作出决议了。立法法规定，各级人民政府的组织，属于只能制定法律的事项。

比较典型的是已有的几个经济特区和正在不断批准设立的自由贸易试验区。所以，在强调决议、决定的地位作用的同时，对其可能产生的弊端进行研究，也是必要的。

应当说，工具书的解释是此前实践做法的一类总结。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中，就表述为决定设立经济特区，决定批准三峡工程。

1.全国人大常委会以决定的方式，对国家机构的职权进行调整，是否应当有依据？如果应当有，其依据又是什么？从前述1983年开始到前几年监察委员会试点的决定，到海警局行使海上执法职权的决定，再到授权制定监察法规的决定，其依据都很不确定：有的是人大及其常委会的决议、决定，有的是党中央的重大决策部署或者相关改革方案，有的并没有这类依据，而是根据实际工作需要或者相关国家机关的建议要求作出决定的。这方面，从1954年《宪法》开始，就形成了传统，可以保持。

建议有关方面组织力量对全国人大及其常委会决议、决定的实践，决议、决定的区别与联系以及应当适用的范围做系统的梳理、总结和研究，出台相关的规范性文件，用以指导实践。按照条例的规定，决议、决定均属于党的机关、行政机关的公文种类（这与前述2000年《国家行政机关公文处理办法》将决议排除在行政机关公文种类之外，又有不同）。质言之，通过或者发布决议是各级政权机关行使职权的最主要的形式。而与法律性直接对应的一般是指政治性，那么，是不是全国人大及其常委会的决议、决定还有一种属于政治性质的？如果有，这种政治性质的决议、决定，又有什么标准和特点？是否具有约束力或者规范性？与法律性的决议、决定又有什么区别？而除了这两类性质之外，还有没有其他性质的决议、决定，或者说是既不能归于法律性质，也不能归于政治性质的决议、决定？这些问题都需要慎重研究。

3.凡属存在重大争议和不同意见，经全国人大及其常委会审议并形成多数共识的，应当用决议而非决定。但它存在两个可以讨论的问题：（1）这种修改实际也是对宪法的临时修改，因为宪法那时候没有关于地方监察委员会的设置，在地方人大之下只设立了一府两院。

这个决定根据常委会1982年通过的关于国务院机构改革问题的决议，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部，并明确，中外合资企业法及有关涉外经济法规规定由原来投资管理委员会行使的批准权，相应地由对外经济贸易部行使。（2）决定所赋予职权的部门，要么是根据全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决议设立的，要么是全国人大会议设立的，要么是实践中长期存在并行使职权的（军队保卫部门），而不是常委会为赋予新的职权而同时设立的新部门。

但是，此前对经济特区的授权决定并没有规定期限，2019年对国家监察委员会制定监察法规的授权也没有规定期限。（3）决定所赋予的监察委员会的职权，也并非全部源于宪法法律的既有规定，而是常委会赋予监察委员会的新的职权。